서울 도시철도 연장 및 광역철도 추진 원칙 마련

서울시는 앞으로 향후 도시철도 및 광역철도 연장은 직결 운영이 아닌 평면 환승을 원칙으로 할 예정이다.

지금까지 서울시는 서울 시계외 노선의 직결 연장을 서울교통공사를 통해 운영해 왔다. 시는 서울시내 본선뿐만 아니라 7호선 부평구청 연장, 5호선 하남 연장 등 시계외 노선까지 운영을 맡아오면서 수도권 광역교통시스템을 책임져 왔으나, 서울교통공사의 심각한 재정 적자와 각 지자체의 미온적인 책임 분담, 추가적인 직결 연장 요구로 운영상의 어려움을 겪고 있다.

서울교통공사는 서울시 산하의 철도 운영기관이지만, 경기·인천 등 서울시 관할이 아닌 수도권 노선까지 운영을 맡아왔다.

시와 서울교통공사는 연장 노선 운행 시 사고 예방과 신속한 대처를 위해 시설물 개선 비용을 각 지자체에 요청했으나, 그동안은 해당 지자체의 재정 여건과 비협조로 인해 시설 개선은 일부에 그쳤다. 이로 인해 본선 구간 열차 운행에도 부정적인 영향을 미치는 등 안전 문제 발생 우려가 커지고 있다.

새로운 노선이 연계됨에 따른 시의 요구에도 불구하고, 해당 지자체에서 충분한 열차를 투입하지 못해 지하철 혼잡도가 높아지는 등 이용객 불편으로 이어졌다.

7호선 부평구청역 직결 연장 개통(’12.10월) 이후 서울 구간(온수~가산디지털단지역)의 최대 혼잡도는 147.5%(’11년) → 161%(’15년)로 크게 증가함,

이에 서울시는 앞으로 도시 철도 연장 및 광역 철도에 대해 원칙을 마련, 서울 시계 외 노선은 ‘직결 연장’이 아닌 ‘평면 환승’을 기준으로 한다. 이를 통해 보다 안전하고 일원화된 철도 서비스를 제공할 예정이다.

서울시는 이미 세계에서 가장 큰 규모의 철도 서비스를 관리 중이다. 시는 더욱 안정된 광역 철도 서비스를 제공하기 위해 대도시권광역교통위원회, 인근 지자체 등과 함께 개별 노선에 대해서도 이러한 원칙을 논의해왔고, 이에 따라 최종 원칙을 확정한 것이다.

이미 독일, 중국, 프랑스, 스페인, 홍콩, 영국 등 세계의 많은 국가에서는 지하철 노선의 교외 운행, 교차 노선 운행 시 ‘평면 환승’ 구조를 일반적으로 도입하고 있다.

평면환승은 지하철 환승 시 계단이나 에스컬레이터를 이용할 필요 없이, 곧바로 맞은편 플랫폼을 통해 환승할 수 있는 구조다. 이용객은 오랜 시간 걸어야하는 불편함 없이 빠르게 환승할 수 있고, 차량 고장 등이 발생했을 때에도 평면 환승을 통해 전 노선의 지연을 방지할 수 있어 고장으로 인한 운행 상의 위험성을 줄여준다는 장점이 있다.

직결 연장의 경우 고장 발생 시 전체 노선이 멈추게 돼 수도권 교통이 마비될 정도로 큰 영향을 미친다. 그러나 평면 환승이 가능해지면 비상 복구 구간을 전구간이 아닌 일부 구간으로 줄일 수 있어 열차 지연에 따른 승객 불편도 크게 줄어든다.

또한 승무 운전시간 연장과 장기 운전으로 인한 피로감을 상당수 줄여 안전성도 강화할 수 있게 된다. 7호선의 경우 향후 경기, 인천 지역으로 연장되는 노선 길이가 약 106km에 달하는 등 도시철도 중 최장 노선이 된다. 이는 장시간 운전에 따른 업무상의 과로로 위험성이 높아지고 노사 간의 갈등도 증가되나, 평면 환승이 되면 근로자를 위한 근무 환경 개선에도 기여할 수 있다.

이와 같이 평면 환승은 안전성, 근로자 환경 개선 등 많은 장점을 갖고 있어 세계의 많은 국가에서 도입되고 있는 제도다. 따라서 서울시도 무조건적인 직결 연장을 진행해 서비스를 저하시키거나 지자체간 불필요한 갈등을 야기하기 보다는, 환승 편의와 안전성을 증진시켜 광역 철도망을 보다 원활하게 운영하고자 한다.

현재 서울교통공사는 운송 원가보다 낮은 운임, 무임 수송 손실, 노후 차량 및 안전 투자비 증가, 코로나19로 인한 이용객 감소 등으로 인해 만성적인 적자 상태에 놓여있다. 지난 2020년에는 당기순손실이 무려 1조에 이를 정도로 재정 적자가 심각한 상황이다.

교통공사는 작년 약 1조 954억 원 규모의 당기순손실을 기록하였으며, 이는 ’18년 5,254억 원 대비 200% 증가한 것으로 정상운영이 어려운 상황이다. 특히 매년 5천억원 이상 영업 손실 적자를 기록하고 있는 만큼 ’21년 연말에는 약 1조 5,991억원의 자금 부족이 예상되고 있다.

이에 더해 무임수송으로 인한 손실이 2020년에만 2,767억에 달함에도 불구하고, 중앙정부의 지원이 이뤄지지 않아 도시철도 운영 상 재정 부담은 더욱 가중되고 있다.

이렇게 가중되는 재정적 부담에도 불구하고, 매해 늘어나는 운영 부담은 고려되지 않은 채 도시철도 및 광역철도 연장은 계속 추진되고 있다. 현재 5호선 하남선, 7호선 연장선(인천, 경기북부), 8호선 별내선, 4호선 진접선 등에서 서울 시계 외 노선 연장을 추진 중이다.

각 노선별 총 사업비만 하더라도 진접선 1조 3,322억원, 하남선 9,909억원, 별내선 1조 3,162억원 등 서울교통공사의 1년 적자 규모를 훨씬 넘는 수준이다.

뿐만 아니라 많은 지자체에서 추가 직결 연장을 요청하고 있다. 하지만 직결 연장 시 서울교통공사의 적자 상태는 더욱 감당할 수 없는 수준에 이를 것으로 예상되며, 결국 정상적인 운영 자체가 위협받을 수도 있다.

광역 철도 운영으로 인한 비용 부담 요인은 다양하다. 연장 착공 시에는 신규 건설 비용으로 시작해, 개통 후에는 객차 용량, 신호 시스템, 안전시설 및 유지보수 등 추가 비용이 운영 상 계속 발생할 수밖에 없다. 단순히 건설비용만으로 끝나지 않고, 운영 비용에 대한 부담이 지속되는 구조다.

이에 따라 서울시는 향후 모든 서울 시계 외 철도 연장 사업에 대해 ‘평면 환승’을 원칙으로 한다. 이번 평면 환승 원칙에 맞춰 새롭게 도입되는 내용으로는 ▴ 안전 운행을 위해 사전 필수시설 및 시스템 구축 ▴ 해당 지자체 등 관계기관의 재정 부담 및 책임 강화 등이 있다.

서울 지하철 본선과 동일한 시설·시스템 유지 : 철도 연장을 계획할 경우에는 안전사고 예방과 유사시 신속한 대응을 위해 반드시 서울 도시철도 본선과 동일한 시설, 시스템을 구축해야한다. 또한 기존 차량 기지 이전, 운영 필수 시설 설치 등 계획 단계에서부터 교통공사 및 서울시와 사전 검토를 거쳐야한다.

운행 분담 및 안전성 강화 : 앞으로 서울교통공사는 서울 도시철도 운영에만 집중하게 된다. 현재 서울교통공사는 시계외 노선까지 운행을 실시하고 있으나, 승무원 운전 시간 증가로 피로도가 상당해 안전 문제까지 발생할 우려가 있다. 현재 경기교통공사, 인천교통공사 등 광역시 지자체의 공사도 운영되고 있는 만큼, 앞으로는 각 지자체가 운행을 분담해 안전성을 강화한다.

연장 노선은 관할 지자체 자체 운영 원칙 : 연장 구간의 운영은 관할 지자체에서 책임지고 운영함을 원칙으로 한다. 특히 운행 안전을 위해 발생하는 각종 개선, 투자에 대해서도 관할 지자체의 재원 부담 능력을 사전적으로 검토하고, 부담 의무를 담보한다. 다만 서울시 철도 운영 기관인 서울교통공사의 위탁 운영이 불가피한 경우에는 운영비 등 관련 재정 부담 방안이 담보됐을 경우에만 제한적으로 시행한다.

시설, 시스템 개량 비용은 관계 기관 부담이 원칙 : 경전철을 광역철도로 연장할 경우에는 차량 용량 확대, 신호 시스템 개량, 정거장 확대 등 발생하는 추가 운영 및 건설 비용을 모두 관할 지자체와 관계 기관이 부담해야한다.

본 원칙은 향후 서울시와 연계되는 모든 신규 철도 사업에 적용할 예정이며, ‘직결 연장’은 서울시의 운영 원칙을 준수했을 경우에만 한해 검토할 예정이다.

또한 원칙적으로 서울시 철도운영 기관인 서울교통공사는 앞으로 신규 노선에 대해 서울 시내 노선 운영에만 집중하게 된다.

현재 서울 교통공사가 위탁운영 중인 노선에 대해서도 계약기간이 만료될 경우 상기 원칙에 따라 엄격히 심사하여 ‘위탁운영 중단 여부’를 검토한다.

김승준 박사(서울연구원 교통시스템연구실장)는 “서울시 대중교통은 1일 이용객만 약 천만에 달할 정도로 세계적으로 이용자가 많고, 시설규모도 굉장히 크다. 그러나 지속되는 연장은 사고 대응력을 떨어뜨리는 등 본선 운영에도 큰 영향을 미치고 있어 바람직하지 못하며, 오히려 서비스 질을 악화시킬 우려가 있다. 앞으로는 안전성을 유지하면서도, 건전한 재정 환경을 바탕으로 운영될 수 있도록 평면환승을 도입하고, 철도 연장 방식을 새롭게 재편해야 한다”고 설명했다.

황보연 서울시 도시교통실장은 “시민의 이동 편리성을 위해 수도권 전체의 철도망 재편이 필요하다는 데에는 공감하며, 시 역시 적극 협조할 것”이라고 말했다. 이어 “그러나 양질의 교통 서비스 제공을 위해 무조건적인 연장 직결보다는 편리성과 효과성 등 운영 상의 장점이 입증된 평면 환승의 도입이 필요하다”며 “앞으로는 출퇴근 등 수도권 시민의 이동 편리성을 도모할 수 있도록 더욱 효과적인 철도 시스템 구축에 노력하겠다”고 밝혔다.